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全国服务区域：
广州市（荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、花都区、南沙区、从化区、增城区）
韶关市（武江区、浈江区、曲江区、乐昌市、南雄市）
深圳市（罗湖区、福田区、南山区、宝安区、龙岗区、盐田区、龙华区、坪山区、光明新区）
珠海市（香洲区、斗门区、金湾区）
汕头市（龙湖区、金平区、澄海区）
佛山市（禅城区、南海区、顺德区、三水区、高明区）
江门市（蓬江区、江海区、新会区、台山市、开平市）
湛江市（赤坎区、霞山区、坡头区、麻章区、廉江市）
茂名市（茂南区、电白区、高州市、化州市、信宜市）
肇庆市（端州区、鼎湖区、高要区）
惠州市（惠城区、惠阳区）
梅州市（梅江区、梅县区）
汕尾市（城区）
河源市（源城区、东源县）
阳江市（江城区、阳东区）
清远市（清城区、清新区）
东莞市（莞城区、南城区、东城区、万江区、石龙镇、石排镇、茶山镇、企石镇、桥头镇、东坑镇、横沥镇、常平镇，虎门镇、长安镇、沙田镇、厚街镇，寮步镇、大岭山镇、大朗镇、黄江镇，樟木头镇、谢岗镇、塘厦镇、清溪镇、凤岗镇，麻涌镇、中堂镇、高埗镇、石碣镇、望牛墩镇、洪梅镇、道滘镇））
中山市（石岐区、东区、西区、南区、五桂山区、火炬开发区、黄圃镇、南头镇、东凤镇、阜沙镇、小榄镇、东升镇、古镇镇、横栏镇、三角镇、民众镇、南朗镇、港口镇、大涌镇、沙溪镇、三乡镇、板芙镇、神湾镇、坦洲镇）
潮州市（湘桥区、潮安区）
揭阳市（榕城区、揭东区、惠来县、普宁市）
杭州市(上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、余杭区、萧山区、富阳区、临安区、建德市)
宁波市(海曙区、江北区、北仑区、镇海区、鄞州区、奉化区、余姚市、慈溪市)
温州市(鹿城区、龙湾区、瓯海区、洞头区、瑞安市、乐清市、永嘉县、平阳县、苍南县、文成县、泰顺县、龙港市)
绍兴市(越城区、柯桥区、上虞区、诸暨市)
湖州市(吴兴区、南浔区)
嘉兴市(南湖区、秀洲区、海宁市、平湖市、桐乡市、嘉善县、海盐县)
金华市(婺城区、金东区、义乌市)
衢州市(柯城区、衢江区)
台州市(椒江区、黄岩区、路桥区)
舟山市(定海区、普陀区)
南京市(玄武区、秦淮区、鼓楼区、建邺区、栖霞区、雨花台区、江宁区、浦口区、六合区、溧水区、高淳区)
无锡市(滨湖区、梁溪区、新吴区、锡山区、惠山区、江阴市、宜兴市)
徐州市(云龙区、鼓楼区、贾汪区、泉山区、铜山区、邳州市、新沂市)
常州市(天宁区、钟楼区、新北区、武进区、金坛区、溧阳市)
苏州市(姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区、吴江区、昆山市、常熟市、张家港市、太仓市)
南通市(崇川区、通州区、海门区、如皋市、启东市、海安市)
连云港市(连云区、海州区、赣榆区)
淮安市(清江浦区、淮安区、淮阴区、洪泽区)
盐城市(亭湖区、盐都区、大丰区)
扬州市(广陵区、邗江区、江都区、宝应县、仪征市、高邮市)
镇江市(京口区、润州区、丹徒区、丹阳市、扬中市、句容市)
泰州市(海陵区、高港区、姜堰区、兴化市、靖江市、泰兴市)
宿迁市(宿城区、宿豫区)
石家庄市（长安区、桥西区、新华区、井陉矿区、裕华区、藁城区、鹿泉区、栾城区）
唐山市（路北区、路南区、古冶区、开平区、丰南区、丰润区、曹妃甸区）
秦皇岛市(海港区、山海关区、北戴河区、抚宁区）
邯郸市（邯山区、丛台区、复兴区、峰峰矿区、肥乡区、永年区）
邢台市(襄都区、信都区、任泽区、南和区）
保定市(竞秀区、莲池区、满城区、清苑区、徐水区）
张家口市(桥东区、桥西区、宣化区、下花园区、崇礼区、万全区）
承德市(双桥区、双滦区、鹰手营子矿区）
沧州市（运河区、新华区）
廊坊市(广阳区、安次区）
郑州市（中原区、二七区、管城回族区、金水区、上街区、惠济区）
开封市（龙亭区、鼓楼区、禹王台区、顺河区、祥符区）
洛阳市（涧西区、西工区、老城区、瀍河区、洛龙区、吉利区）
焦作市（山阳区、中站区、解放区、马村区）
商丘市（睢阳区、梁园区）
周口市(川汇区、淮阳区）
驻马店市（驿城区）
南阳市(宛城区、卧龙区）
昆明市（呈贡区、盘龙区、五华区、官渡区、西山区、晋宁区、东川区）
曲靖市（麒麟区、沾益区、马龙区）
玉溪市（红塔区、江川区）
大理市（下关镇）
沈阳市（和平区、沈河区、大东区、皇姑区、铁西区、苏家屯区、浑南区、沈北新区、于洪区、辽中区）
大连市（中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、旅顺口区、金州区、普兰店区）
哈尔滨市（道里区、南岗区、道外区、平房区、松北区、香坊区、呼兰区、阿城区、双城区）
牡丹江市（东安区、西安区、爱民区、阳明区）
大庆市（萨尔图区、龙凤区、让胡路区、红岗区、大同区）
长沙市（芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区、宁乡市、浏阳市、长沙县）
株洲市（天元区、芦淞区、荷塘区、石峰区、渌口区）
湘潭市（雨湖区、岳塘区、湘乡市）
衡阳市（雁峰区、石鼓区、珠晖区、蒸湘区、南岳区）
邵阳市（双清区、大祥区、北塔区、新邵县）
岳阳市（岳阳楼区、云溪区、君山区）
常德市（武陵区、鼎城区）
张家界市（永定区、武陵源区）
益阳市（资阳区、赫山区）
娄底市（娄星区）
郴州市（北湖区、苏仙区）
怀化市（鹤城区、洪江管理区）
合肥市（瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区、肥东县、肥西县、长丰县、庐江县、巢湖市）
芜湖市（镜湖区、弋江区、鸠江区）
蚌埠市（龙子湖区、蚌山区、禹会区、淮上区）
淮南市（大通区、田家庵区、谢家集区、八公山区、潘集区）
马鞍山市（花山区、雨山区、博望区）
淮北市（相山区、杜集区、烈山区）
安庆市（迎江区、大观区、宜秀区、桐城市）
阜阳市（颍州区、颍泉区、颍东区）
宿州市（埇桥区）
滁州市（琅琊区、南谯区）
六安市（金安区、裕安区、叶集区）
亳州市（谯城区）
济南市（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘区、济阳区、莱芜区、钢城区）
青岛市（市南区、市北区、李沧区、城阳区、崂山区、黄岛区）
枣庄市（薛城区、市中区、峄城区、山亭区、台儿庄区、滕州市）
烟台市（莱山区、芝罘区、福山区、牟平区、蓬莱区）
威海市（环翠区、文登区）
南昌市（东湖区、西湖区、青云谱区、青山湖区、新建区、红谷滩区、南昌县）
九江市（浔阳区、濂溪区、柴桑区）
上饶市（信州区、广丰区、广信区）
抚州市（临川区、东乡区）
宜春市（袁州区、樟树市）
吉安市（吉州区、青原区）
赣州市（章贡区、南康区、赣县区）
景德镇市（珠山区、昌江区）
萍乡市（安源区、湘东区）
鹰潭市（月湖区、余江区、贵溪市）
武汉市（江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、青山区、洪山区、蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区、东西湖区、汉南区）
黄石市（黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区、大冶市、阳新）
十堰市（张湾区、茅箭区、郧阳区）
宜昌市（夷陵区、西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区）
襄阳市（襄城区、樊城区、襄州区、枣阳市）
鄂州市（鄂城区、华容区、梁子湖区）
荆门市（东宝区、掇刀区）
孝感市（孝南区）
荆州市（荆州区、沙市区）
黄冈市（黄州区、麻城市）
咸宁市（咸安区）
随州市（曾都区）
南宁市（青秀区、兴宁区、西乡塘区、江南区、良庆区、邕宁区、武鸣区）
柳州市（柳北区、柳南区、柳江区、城中区、鱼峰区）
桂林市（象山区、秀峰区、叠彩区、七星区、雁山区、临桂区）
梧州市（长洲区、万秀区、龙圩区）
北海市（海城区、银海区、铁山港区）
兰州市（城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区）
太原市（杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区）
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呼和浩特市（回民区、新城区、玉泉区、赛罕区）
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西安市（新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区、阎良区、临潼区、长安区、高陵区、鄠邑区）
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行动不便不愿去养老院 邻居义工照护时间有限
孤寡失能老年人居家养老不容易
家住北京的王虹年近70岁，一直没有结婚，父母于几年前离世。她不愿意让自己的晚年在养老机构度过，于是选择居家养老，自己照顾自己。
“前几年还好，除了腿脚有些不便，每天早上出门买菜，中午做饭打扫卫生，晚上出去遛狗，做这些都没有问题，但现在是不行了。”王虹说，两年前，她得了一场重病，从那以后身体越来越差，走路要使用助行器，生活不能完全自理。
王虹所在社区的社区工作者刘先生告诉《法治日报》记者，王虹自己根本没法下楼，平时需要什么都是社区工作人员买好后送上门。其所在社区还有好几位这样的孤寡失能老年人。
所谓孤寡失能老年人，指的是无配偶，无子女，没人照顾，年纪超过60周岁，丧失劳动能力的老人，以及配偶、子女等仍然健在但事实上孤寡的老年人。与一般失能老年人相比，孤寡失能老年人因身边无人照护，往往面临着更多生活不便或困难，甚至是安全风险隐患。由于缺乏家庭内部和社会外部的支持，很大一部分孤寡失能老年人处在没有人管、无人照料、老无所依的状态中。
第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万人。据测算，到2035年，我国失能老年人将达4600万人。在这一趋势下，孤寡失能老年人的养老问题，不只是老人和照护人需要面对的问题，更是摆在整个社会面前的难题。
孤寡老人青睐居家
邻居义工上门照护
山东日照的赵琳轻度失能一年有余，年近90岁的她居住在小镇的老房子中，考虑到请护工成本高，赵琳只能让邻居帮忙照顾自己。但邻居也只能做到搀扶她出门散步、给她买点生活必需品这种事，洗澡这种对高龄失能老年人来说“高危”的事他们不敢做。
“随着年龄越来越大，她比之前更加敏感脆弱。在中秋节、春节这样的团圆日，她常常会问我‘明天你来陪我吗’这类问题，并且需要反复确认才肯安心。”赵琳的邻居告诉记者，但自己也有家庭，很难全天候去老人家里照护。
现年68岁的曹军住在陕西省安康市白河县茅坪镇，6年前被查出患有糖尿病，但因为没钱，他并没有按照医嘱每日注射胰岛素。确诊3年后，糖尿病引发眼疾，曹军因此失明，生活中很多事从此无法自理。
由于父母去世得早，他也一直没成家，失明之后，曹军每日只能待在家中，等待镇上的义工或邻居上门送饭。久而久之，曹军心里越发郁闷。
“虽然养老机构中有专业的医护人员能提供照护，并且还有很多像我一样的老年人，在那里不会感到孤独。但我不想去世时是躺在养老院里，还是希望百年之时能在家里。”曹军说。
除了无配偶、子女，没人照顾的孤寡失能老年人处于养老困境中，一些有配偶、子女等但事实上孤寡的老年人也面临不少难题。
中国福利会老年福利发展中心事业发展部主任何帆在养老服务过程中观察到，一些子女长期居住海外，无法在老人身边陪伴；或由于各种原因，造成长者与其家庭成员感情破裂，关系紧张，且与其他亲属几乎不怎么往来的独身老人们，同样面临孤寡失能后的养老难题。
缺少家庭社会支持
城市农村区别较大
据民政部统计，在养老服务体系中，居家养老是我国传统养老模式，也是绝大多数家庭和老年人的选择意愿。其中很多孤寡失能老年人同样选择居家养老。
陕西省汉中市福利院“三无”老人救助专员王先生告诉记者，对中国人来说，居家养老这一概念根深蒂固，老人到养老院面子上总是过不去。并且人们对社会化养老存在认识上的误区，总认为养老机构就是为了赚钱，甚至会虐待老人，居家养老还是踏实放心。因此即便很多孤寡老年人已经失能还是会选择居家养老，不接受去养老机构照护。
然而，对于孤寡失能老年人来说，居家养老并非易事。
“这一群体既缺乏家庭内部的支持，也缺乏社会外部的支持，他们当中很大一部分处在没有人管、无人照料、老无所依的状态中。”北京大学人口研究所教授穆光宗说。
他注意到，城乡孤寡失能老年人存在较大区别。除一些发达地区城乡养老服务公共设施实现了城乡一体化外，很多农村地区的养老公共设施和公共照护服务资源配置尚且不足。
比如2023年《中国民政统计年鉴》显示，农村养老服务机构的床位使用率仅有42.36%，且多数机构仅能满足具有自理能力的老年人入住，照护失能老年人的资质有待发展，能力有待提升。并且农村地区能为老年人提供就餐服务的地方很少且难以维持，更不用说上门居家照护服务。“这些都直接影响到农村孤寡失能老年人的生存质量。”穆光宗说。
华中科技大学养老服务研究中心教授郭林同样注意到这一问题。他补充道，很多农村居民分散居住，相比于城市可以利用人口聚居、资源丰厚、公共投入精准等优势打造出“15分钟养老护理圈”，在农村则难以效仿城镇通过社区整合各项服务的社区照护模式。
“虽然我国正积极建设探访关爱制度，但未出台覆盖孤寡失能老年人这一特殊群体的精神赡养政策，且在面向老年人的公共文化设施建设和精神文化活动开展方面投入有待提高，导致照护焦虑难以缓解。”郭林说。
创新完善基层治理
加大政策投入力度
孤寡失能老年人的养老问题，不只是老人和照护人需要面对的问题，更是摆在整个社会面前的难题。受访专家指出，想要破解孤寡失能老年人养老难题，基层治理是关键。
在郭林看来，以创新基层治理保障孤寡失能老年人老有所养，需要聚焦三个发力点：
以综合高效的社会救助体系靶向救助低收入孤寡失能老年人。依托大数据，基于跨部门信息共享实现“政策找人”，侧重在照护服务方面对贫困孤寡失能老年人施救，并强化补贴标准动态调整和便民服务机制，做好兜底保障工作。
以分层分类的养老服务体系精准满足孤寡失能老年人养老需求。在面向孤寡失能老年人的基本养老服务清单中，侧重基本生活照料、辅助性医疗护理、必要精神慰藉等。在服务顺序上，优先保障失能等级较高、自我保障能力较弱的孤寡失能老年人。在服务递送上，在城镇以家庭养老床位建设为抓手，丰富探访助餐、助浴、助洁等居家照护服务供给，打造居家社区机构协调贯通的照护供给格局；在农村以县乡村三级养老服务网络完善为核心，强化养老服务供需衔接、资源整合，补齐农村孤寡失能老年人照护短板。
以多部门管理机制创新提升孤寡失能老年人养老保障效率。孤寡失能老年人养老保障涉及部门多，协调事项多，工作合力有待提升。对此应当完善由民政部牵头的养老服务部级联席会议制度，提升长期护理保险、福利补贴、救助供养等制度衔接性。并由财政部门主导做好财政资金、养老基金、医疗基金等大口径资金的年度预算与归口管理工作，并引导保险、信托等社会资金注入活力，实现孤寡失能养老保障工作的筹资多元化。
同时，要完善家计调查与社会信用体系，精准划分特困、低保和低收入老年群体，优化分级分类标准，准确评估老年人的失能等级，完善孤寡失能老年人的分类识别体系。
何帆说，随着意定监护制度以及第三方专业服务机构的出现，在社会制度建设体系中，逐渐建立起了孤寡老年人正式的社会支持网络。虽然由于文化认同、家庭伦理、经济支付能力的限制，但在今后配套政策的发展逐渐跟进后，将成为解决孤寡失能老年人养老困境的创新举措。
“孤寡失能老年人的养老出路在于建设集中供养和机构养老，将孤寡失能老年人的养老办成公共慈善事业。政府也应出台政策和资金支持，鼓励民间私人慈善养老事业的发展。针对居家养老服务模式，相关部门应规范养老护理员市场，有效监管护理员行为，使得有条件的孤寡失能老年人能够享受到优质贴心的市场化养老服务。”穆光宗说。
王先生结合自己的实践经验建议道，进一步健全完善综合协调机制，将做好孤寡失能老年人的养老工作纳入相关部门绩效考核评价内容，确保得到有效落实。完善孤寡失能老年人养老财政投入政策和多渠道筹资机制，加大预算内投资力度，鼓励和引导社会力量积极参与孤寡失能老年人养老服务。建立市、县、镇、村四级养老服务网络，优化服务供给。
“还要明确老年友好无障碍环境建设法规、标准和规范，将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造、农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进，让老年人参与社会活动更加安全方便。加大对道路交通设施、公共交通工具以及老年人住宅等适老化和无障碍改造力度。提升适老化改造补助标准，降低县区配套补助资金比例，鼓励更多社会家庭开展适老化改造。盘活和整合资源，为孤寡失能老年人提供文化体育活动场所。”王先生说。
在他看来，目前正在实施的经济困难失能老年人集中照护工作，政策覆盖面较窄，救助对象范围较小，仅为已纳入最低生活保障范围且经评估为完全失能等级的老年人。应进一步放宽入住条件，将经济相对困难的孤寡失能老年人、城乡事实无人赡养失能老年人纳入集中照护范围，同时适当提高入住机构补助标准，提升困难失能老年人的安全感、获得感、幸福感。
(文中受访老年人均为化名)
(法治日报 记者 韩丹东 见习记者 丁一) 【编辑:梁异】 新闻结尾
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